在全国城市防洪工作视频会议上的讲话

国家防总副总指挥、水利部部长 陈雷

（2010年7月7日） 

同志们： 

    近年来，我国极端天气事件频发多发，城市暴雨洪涝灾害问题日益凸显，甚至造成重大人员伤亡。党中央、国务院高度重视防汛抗洪工作，胡锦涛总书记、温家宝总理多次作出重要指示，要求把保障人民群众生命安全放在第一位，逐级落实抢险和救灾责任，努力把灾害造成的损失减少到最低程度。最近，中共中央政治局委员、国务院副总理、国家防总总指挥回良玉同志作出重要批示，要求在高度关注江河、水库等堤坝安全以及山洪、泥石流、滑坡等灾害防范的同时，还要高度重视城市的防洪抗涝问题。应科学规划、统筹协调、标本兼治，切实提高城市公共设施的抗灾能力、政府的应急处置能力和市民的防洪抗灾意识。今天，国家防总召开全国城市防洪工作视频会议，贯彻落实中央领导重要指示精神，分析当前我国城市防洪面临的形势，明确城市防洪工作的总体要求和主要任务，研究加强城市防洪工作的有效措施，全力减轻城市洪涝灾害损失。刚才，北京、上海、浙江、广东、山东等5个省市防汛抗旱指挥部汇报了城市防洪工作情况，国家防总成员单位10个部门的同志发了言，讲得都很好。下面，我讲几点意见。 

    一、充分认识我国城市防洪面临的形势 

    城市是政治、经济、文化中心，人口密集，财富集中。我国城市绝大多数坐落在江河湖海之滨，不同程度遭受江河洪水和内涝积水的威胁。新中国成立后，党中央、国务院和地方各级党委、政府高度重视城市防洪工作，推动编制城市防洪规划，组织修建城市防洪工程，全国已建成城市堤防2.2万公里，保护了7万平方公里的城区面积，各直辖市、省会城市和全国重点防洪城市的主体防洪工程基本达到了规划的防洪标准，有78%的城市编制并审批了防洪预案，城市防御江河洪水的能力明显提高。但是，面对城市化进程不断加快、城市规模不断扩大、城市人口不断增加的新形势，我国城市防洪排涝设施建设相对滞后，城市洪涝造成的灾害损失也越来越大。2007年7月16日，重庆市主城区24小时降雨量达266.6毫米，为115年以来最大值，强降雨引发山洪等灾害致使56人死亡。仅仅两天之后，济南市发生创历史记录的特大暴雨，最大一小时降雨量高达151毫米，市区部分受淹，37人死亡。同年8月1日，北京市朝阳区安华桥附近90分钟降雨量达120毫米，安华桥下最大积水深达2米，对交通和市民出行造成了不利影响。今年5月，广州市遭受历史罕见暴雨袭击，一小时雨量达99.1毫米，街道受淹，地下设施多处进水，造成6人死亡。频繁发生的洪涝灾害，暴露了我国城市防洪排涝的薄弱环节和突出问题，必须引起我们的高度重视。 

    一是极端天气明显增多，集中暴雨频繁发生。受全球气候变化影响，近年来我国局部超强降雨频繁发生。随着城市数量的增加、城市范围的扩大和城市“热岛效应”的加剧，城市遭受突发强暴雨袭击的频次显著增多。目前，小尺度、短历时、高强度的集中暴雨预测预报难度大，精度低，预见期短，常常猝不及防，给应急响应和防洪排涝工作带来很大难度。 

    二是防洪工程建设滞后，城市防洪标准较低。据初步统计，目前全国有一半左右的城市没有达到国家规定的防洪标准。一些城市新区扩展迅猛，但防洪设施建设没有跟上。一些城市虽然防御主要江河洪水的工程已达标，但防御次要河道洪水的工程标准较低，尚未形成完整的城市防洪圈。尤其是一些新兴的经济开发区或城市新区，防洪标准较低，区内人民群众生命和财产安全受到严重威胁。 

    三是排水能力严重不足，城市内涝问题突出。随着城市规模不断扩大，地面硬化及不透水面积逐渐增多，城区雨水汇集速度加快，地面下渗能力大幅减小，城市排水系统压力明显加大。目前我国省会以上城市的排水标准一般只有一年一遇到两年一遇，其它城市的排水标准更低。许多城市的排水沟渠、管网、泵站等规划不尽合理，排水体系不科学，规模偏小、标准偏低。一些新城区建设“重地上、轻地下”，排水系统建设严重滞后。一些城市建设截断了排水管网，破坏了城市排水系统。一些老城区排水系统老化失修、淤积堵塞严重，排水能力明显下降。  

    四是涉水管理薄弱，城区河湖调蓄能力下降。一些城市人水争地现象突出，城市化占用湖塘洼淀十分普遍，河道缩窄，行洪断面减小，湖泊萎缩，容积减少，排泄和调蓄暴雨洪水的能力降低。一些单位和个人随意向河道，甚至向排水口弃置建筑废渣和垃圾，阻塞泄流和排水通道，进一步降低了城市河道和管网的排水能力。 

    五是预案不细不实，难以满足城市防洪需要。目前，全国仍有22%的城市尚未编制完成或报批城市防洪排涝预案；一些城市防洪排涝预案措施不具体、针对性不强、可操作性差；有些城市新区的防洪预案跟不上城市发展进度；不少基层单位防汛排水预案不完善，责任不明确，应急防护抢险措施不落实。 

    六是防洪意识不强，避险自救能力亟待提高。不少城市居民防灾警惕性不高，应对突发性洪涝灾害的意识淡薄，缺乏相应的防灾、避险、自救、互救知识与能力。一些城市经常受淹的低洼地带和下凹式立交桥，缺乏必要的警示标记，遇突发暴雨极易引发人员伤亡事件，教训十分深刻。 

    二、扎实推进城市综合防洪体系建设 

    当前和今后一个时期，我国城市防洪的总体要求是：以科学发展观为统领，牢固树立以人为本的理念，统筹城市发展与防洪排涝建设，不断完善城市防洪排涝工程体系、监测预警体系、组织动员体系、应急救援体系和社会管理体系，依法防控、科学防控、综合防控，全面提高城市防洪排涝能力，有效应对极端天气和强降雨，确保人民群众生命安全，确保城市的正常运行，尽最大努力减轻洪涝灾害损失。 

    要坚持以下五个原则。一是坚持以人为本。把保障人民群众生命安全放在城市防洪的首位，尽全力避免人员伤亡，尽最大可能减轻洪涝灾害损失。二是坚持人水和谐。城市规划和建设要充分考虑流域和区域洪水特点，尽量避免向洪水威胁高风险区发展，既要合理开发利用水土资源，又要给洪水留有必要的出路。三是坚持统筹兼顾。统筹考虑新区与老城、市政建设与防洪建设、外洪与内涝等问题，促进城市发展与防洪排涝相协调。四是坚持依靠科技。充分利用先进技术，不断提高洪涝灾害预报预警、信息处理、调度指挥、防汛抢险等科技水平，努力推进城市防洪排涝信息化和现代化。五是坚持依法防控。完善城市防洪排涝法规体系，落实城市防洪排涝避险预案，完善应急管理机制，把城市防洪排涝工作全面纳入法制轨道。 

    要正确处理好以下五个关系。一是城市防洪与流域防洪的关系。城市防洪既要符合流域防洪工作整体要求，又要突出重点和特点，统一规划、协调标准、同步实施、全面防御。二是近期建设与远期建设的关系。要根据城市的发展和需求，立足当前，着眼长远，既要注重城市防洪应急管理，又要注重治本之策，加快城市防洪排涝工程建设。三是工程措施与非工程措施的关系。既要着力构筑防洪排涝工程体系，又要着力改善预报预警和应急措施，不断增强城市防洪排涝综合能力。四是政府主导与社会参与的关系。既要依靠政府组织和投入，又要充分发挥企业和公众的积极性，群策群力、群防群治，自保自救。五是统一指挥与部门联动的关系。既要充分发挥各级防汛抗旱指挥机构的决策指挥和统筹协调作用，又要加强部门之间的密切配合，严明纪律，步调一致，形成合力。 

    要突出做好以下八个方面的工作： 

    第一，强化政府主导，切实加大城市防洪资金投入。城市防洪排涝投资需求较大，政府应当发挥主导作用。各地要加大城市防洪工程、排水管网和排涝泵站建设以及排水管道清淤疏通等资金投入力度，确保工程建设顺利实施，不断提高城市防洪排涝能力。近年来，长沙市在政府加大投入的同时，多渠道筹措资金，建设了一批城市防洪排涝工程。 

    第二，加快达标建设，完善城市防洪排涝工程体系。要全力推进城区堤防、河道、管网、泵站等工程建设，尽快达到规划设计标准，提高城市整体防洪能力。城市建设要统筹市政和城市防洪排涝建设，道路交通网络要有防洪设施，充分利用公共绿地、洼地等，建设临时调蓄涝水场所。要加强防洪设施的管理和养护，及时疏浚河道，疏通排水管网，确保通畅。近年来上海市建设了233个洪水排水系统，覆盖面积520平方公里，重点地区达到3～5年一遇排水标准，今年汛前还组织开展了下水道养护大会战，累计疏通养护下水道9100公里，提高了管网排水能力，取得了很好的效果。 

    第三，加强涉水管理，恢复和加大城市河湖调蓄能力。城市建设要杜绝出现侵占河道湖泊、截断排水管网等现象，水系调整要符合防洪规划并严格按照管理权限审批，发现影响防洪安全的要立即进行整改，跨汛期施工的要有度汛保安预案。城市发展规划、土地利用规划要避开山洪、滑坡、泥石流等地质灾害易发区域，增加涝水调蓄空间，留足渗水地面，加快雨水下渗速度，努力提高城市防涝能力。可能影响防洪或容易受淹的建设项目，要认真开展洪水影响评价，严格履行审批手续，消除防洪安全隐患。 

    第四，健全防洪预案，着力提高城市防洪应急处置能力。要进一步修订完善城市防洪排涝预案编制导则和管理办法。尚未完成防洪预案的城市，要抓紧制定；已完成防洪预案的城市，要根据城市发展实际，及时修订、不断细化、逐步完善，增强预案的针对性、实用性和可操作性。要根据城市抢险和抢排涝水的需要，组建防洪抢险队伍，配备应急抢险设备和器材，确保关键时刻能够发挥作用。北京市针对下凹式立交桥、排水泵站、易积水点等重点部位和薄弱环节，逐一制定应急排水抢险预案；由政府和企业共同投资组建城市应急排水专业抢险队，每个抢险单元配备1台发电车、1台机动水泵车、1台吊车和1台指挥车等应急排水设备，重点解决立交桥排水抢险问题。各地要学习他们的先进经验和做法，着力完善应急预案体系，切实提高城市防洪排涝应急处置能力。 

    第五，狠抓基层防汛，大力提高全社会防灾抗灾能力。各地要加强社区防汛组织建设，提高社区、街道、企事业单位的自保自救能力。低于地面的商场、车库、仓库、营业场所等地下空间和公共设施，要采取有力措施，防止进水受淹。城市工矿企业要根据防洪法的要求，建立健全防汛机构，明确防汛责任人，落实防洪排涝预案，在政府防汛指挥部的统一领导下做好本行业、本企业的防汛工作。各城市防汛指挥部要加强对工矿企业防洪工作的指导，督促落实自保自救措施。 

    第六，搞好预测预报，着力提高城市暴雨预警响应水平。加强预测预报预警，早做准备、提前预防，是减少洪涝灾害损失的关键。各地要结合实际，进一步加强城市水文、气象站网建设，配备先进仪器设备，改善监测手段，加大监测密度，大力提高城市暴雨预测精度，努力提高城市暴雨预报准确率，延长暴雨预见期。要建立和完善预警体系，及时发布预警，适时启动应急响应，提前落实防灾、减灾措施。位于山丘区的城市要高度重视山洪、滑坡、泥石流灾害对城市的影响，特别加强预测预报和预警工作，群测群防，果断决策，及时转移危险区群众，确保人员安全。近年来，济南市着力完善雨水情监测系统，新建城区雨量遥测点30处，设立视频监测点100余处，对铁路立交桥、泵站出水口、低洼地区、主要道路及道桥汛期积水情况等进行实时监测，并配置了大型城市防汛指挥车、移动视频监测车，为城市防洪排涝工作提供及时、准确、全面的信息支持，取得了较好的效果。 

    第七，注重宣传教育，进一步增强城市居民的防灾意识。要根据城市河道、湖泊和管网的防洪排涝能力，绘制和发布城市洪涝灾害风险图，以明显标识标明可能受淹的情况。要广泛开展宣传教育和技能培训，让公众了解洪涝灾害风险，掌握防灾避灾知识。要以适当方式开展防灾应急演练，提高公众应对城市洪涝灾害的实战能力。近年来，一些城市通过报刊、电台、网站等各种媒体，广泛宣传城市防汛应急预案，向市民发放汛期安全实用手册，张贴城市防汛知识挂图，在易涝地段设立警示标牌，提高了市民的防灾避险意识和能力，各地也要抓紧做好类似工作。 

    第八，坚持标本兼治，进一步夯实城市防洪排涝基础。要抓紧修订完善城市防洪规划，尚未编制完成城市防洪规划的城市，要尽快完成规划编制和报批工作。规划批准后情况发生较大变化的城市，要抓紧修订，重新审批。要加强城市防洪规律及技术标准研究，特别是城市防洪和排涝标准一致性与协调性研究，使城市防御外洪和内涝的能力相匹配。要加强城市防洪排涝法规体系建设，进一步规范城市防洪排涝建设和减灾应急管理工作。要开展城市暴雨专项课题研究，分析城区洪涝灾害的致灾因素以及城市发展对降雨、产汇流等带来的影响。广东东莞、深圳等市与科研院所合作，对城市内涝形成机理、监测预警和抢险调度进行研究，突出了城市内涝防御的思路和方法。各地也要高度重视城市防洪排涝基础研究，提高城市防洪排涝科技水平。 

    三、着力做好今年城市防洪各项工作 

    今年入汛以来，我国极端灾害性天气事件突发频发多发，洪涝灾害种类多、分布范围广、受灾程度重，江西赣江、抚河、信江发生超过历史实测记录的特大洪水，福建闽江发生超过30年一遇的大洪水，长江、西江干流发生了超过警戒水位的洪水，一些中小河流发生了超过历史记录的大洪水，华南、江南和西南部分地区遭受较为严重的山洪、滑坡、泥石流等灾害，广州、武汉、长沙等大中城市及20多个县级城市发生不同程度的内涝，严重影响城市正常运行。 

    据预测，今年我国气象年景偏差，夏季降水偏多的范围大于去年，在西北太平洋可能生成24～26个台风，其中6～8个可能登陆我国。但今年台风形成偏晚，到目前为止仅生成一个台风，也没登陆我国，后期极有可能连续生成台风或强台风并登陆我国，且有北上的可能。目前，各地已全面进入主汛期，区域性或流域性洪水随时可能发生，特别是局部强降雨不可避免，城市防洪排涝形势十分严峻。我们要充分认识城市防洪排涝工作的艰巨性和复杂性，进一步加大工作力度，全力做好今年城市防洪排涝各项工作，确保城市安全度汛。 

    一要落实责任，细化分解任务。要落实以市长负责制为核心的各项防汛责任制，将责任和任务分解落实到水库、河道、堤防、闸坝、泵站等防洪工程，分解落实到街道、居委会、居民小区等单元。要采取向社会公布防汛责任人名单、签订防汛目标责任状等形式，明确防洪责任人，接受群众监督。要针对不同岗位确定不同任务、赋予不同职权、承担不同责任，做到职责清楚，权责分明，任务明确。 

    二要抓紧排查，消除各类隐患。要抓紧排查城市防洪排涝工程体系和非工程体系存在的隐患和薄弱环节，查找工程险点和工作漏洞，针对存在问题及时采取除险和补救措施。要逐一复核地下人防工程、停车场、商场、人行通道等重要地下空间的防洪能力，不满足要求的要采取安装防洪门、建挡水坎和排水泵站等保护措施。要抓紧对市区排水管网、河道进行拉网式排查，清除垃圾、水草等阻水物，疏通管道，疏浚河道，确保排涝畅通。要加强山洪、滑坡、泥石流易发区隐患的排查，落实转移安置措施，划定警戒范围，确保防洪安全。 

    三要完善预案，规范应急处置。要督促有关部门、工矿企业、基层单位、自保单元，抓紧制订、完善和落实本部门、本单位的防汛预案，进一步明确防范措施和处置程序，做到不留空白，不留死角，不留隐患。要落实易积水点、山洪灾害易发区等重点区域的预案，强化人员疏散、交通管制等应急防范措施，并安装相关警示标志和护栏设施。涉及多个部门的要建立联动机制，加强信息沟通与会商，强化协调和配合，确保各项预案和措施落实到位。 

    四要加强预报，及时发布预警。气象部门要加强预测预报力量，密切监视天气变化，及时向防汛指挥部门报送暴雨发生时间、地点、范围、量级和发展趋势等预测预报信息。水文等部门要加强河湖水位、流量的监测预报。各地要利用手机短信、广播、电视等渠道，及时主动向公众发布雨情、水情、道路积水等有关情况，指导公众做好防范工作。 

    五要落实队伍，强化物资储备。要加强城市应急抢险救援能力建设，尤其要注重机动应急排涝队伍建设，确保出现情况时能在第一时间迅速投入防洪排涝抢险工作。要切实抓好防洪排涝应急演练，组织开展多部门、多单位参与的综合性应急抢险演练，提高应急处置能力和部门协作能力。要搞好应急抢险物料储备，足额配备专业机动抽排水设备，大力提高抽排能力。 

    六要加强宣传，提高应急能力。要利用多种平台、采取多种形式，向广大市民、企事业单位、机关、学校等广泛宣传普及城市洪涝灾害和防灾减灾知识，提高公众洪涝灾害意识、自救互助能力和防灾避险主动性，使广大群众掌握逃生避险的线路和基本常识，并开展必要的演练演习，做到发生险情时人人都明白“事由谁来做、人往哪里走”，把灾害损失降到最低限度。 

    四、切实加强对城市防洪工作的领导 

    城市防洪工作涉及面广，情况复杂，任务艰巨，必须切实加强组织领导，狠抓各项措施的落实。 

    一要统一指挥。城市防洪工作事关大局，要在各城市党委、政府的领导下，建立健全城市防汛指挥部统一指挥调度的工作机制。要进一步加强市、区两级政府防汛指挥部和基层防汛机构建设，形成覆盖市、区、街道、社区和企事业单位的组织体系，对城市防洪排涝工作实行统一指挥、统一调度。 

    二要完善机制。要根据城市防洪排涝的新特点、新任务和新要求，进一步明确各城市行政首长的工作职权和责任范围。要加强检查、抽查和督导，全面落实行政首长负责制和分级、分部门责任制、岗位责任制、技术责任制，做到组织到位、领导到位、责任到位、措施到位。 

    三要强化配合。各有关部门和单位要牢固树立大局意识，在政府防汛指挥部统一指挥下，通力合作，密切配合，共同做好城市防洪排涝工作。各城市要进一步完善部门协调联动机制，明确分工，加强配合，形成合力。 

    四要严明纪律。城市各有关部门和单位要认真执行防汛指挥部的决策部署，进一步完善责任追究制度，对于违反纪律，执行命令不坚决，到岗不及时，工作延误而造成恶劣影响的，要给予严肃处理；造成严重后果的，要依法追究相关单位和人员的责任。 

    同志们，城市防洪任务艰巨，责任重大。我们要以对国家和人民群众高度负责的精神，认真落实安全度汛各项措施，扎实做好城市防洪排涝工作，为保障人民群众生命财产安全，促进城市经济发展，维护社会和谐稳定做出新的贡献。